Erwägungen (2 Absätze)
E. 2 a) Vorweg rechtfertigen sich einige Bemerkungen zur Frage der Rückwirkung sowie zur positiven und negativen Vorwir- kung einer Planungszone. Währenddem es bei der Rückwirkung um die Anwendung von neuem Recht auf Fälle geht, die sich vor dessen Inkrafttreten ereignet haben, bedeutet die Vorwirkung ei- nes Erlasses, dass ein Erlass Rechtswirkungen zeitigt, obwohl er noch gar nicht in Kraft getreten ist. Diese Rechtswirkung kann darin bestehen, dass zukünftiges Recht bereits wie geltendes Recht angewendet wird ( positive Vorwirkung) oder darin dass die Anwendung des alten Rechts ausgesetzt wird, bis das neue Recht in Kraft tritt ( negative Vorwirkung). Ersteres widerspricht dem Ge- setzmässigkeitsprinzip, Letzteres kann unter bestimmten Umstän- den das Verbot der Rechtsverzögerung verletzen ( Häfelin/Müller: Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2002, Rz. 346 ). Eine posi- tive Vorwirkung liegt dann vor, wenn ein noch nicht in Kraft ge- setzter Erlass unter Vorbehalt seines späteren Inkrafttretens ange- wendet wird. Eine derartige positive Vorwirkung ist grundsätzlich unzulässig, und zwar auch dann, wenn dafür eine besondere ge- 27
11/27 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2005 171 setzliche Grundlage besteht ( Häfelin/Müller, a.a.O., Rz. 348 ). Ge- gen die Zulässigkeit der positiven Vorwirkung spricht neben dem Legalitätsprinzip vor allem die Tatsache, dass in der Regel nicht vorhergesehen werden kann, ob und wann eine neue Regelung in Kraft tritt (Grundsatz der Rechtssicherheit; vgl. BGE 125 II 278, 282 ). Eine negative Vorwirkung eines Erlasses liegt vor, wenn – insbesondere bei der Behandlung von Gesuchen – das geltende Recht bis zum Inkrafttreten des neuen Rechts nicht mehr ange- wendet wird. Klassischer Anwendungsfall einer solchen negativen Vorwirkung ist die so genannte Bausperre bzw. Planungszone, mit der verhindert wird, dass nach einem bestimmten Zeitpunkt – z.B. der öffentlichen Auflage des neuen Nutzungsplanes – Bauvorha- ben bewilligt werden, die dem künftigen Recht widersprechen ( BGE 118 la 510, 512 ff.; 93 I 338, 341 ). Bei der negativen Vorwir- kung wird – im Gegensatz zur positiven Vorwirkung und zur Rück- wirkung – kein Recht auf Sachverhalte angewendet, die sich vor In- krafttreten des neuen Rechts ereigneten, sondern lediglich die Anwendung des alten Rechts ausgesetzt ( ZBl 84 S. 542, 547 ). Die Nichtanwendung ist diesfalls die Folge einer Vorschrift des gelten- den Rechts und wird im Hinblick auf das künftige Recht statuiert. Eine eigentliche Vorwirkung künftigen Rechts liegt nicht vor (Häfe- lin/Müller, a.a.O., Rz. 351 mit Hinweisen; vgl. zu alldem: VGU R 04 51).
b) Nach Art. 56 Abs. 3 KRG dürfen in der Planungszone bzw. während der Bausperre keine Neubauten oder baulichen Veränderungen bewilligt werden, die den vorgesehenen neuen Vorschriften widersprechen oder die Ausführung der Pläne beein- trächtigen könnten. Diese Bestimmung ermöglicht der Behörde, präjudizierende Bauvorhaben in einem Gebiet, dessen Nutzungs- ordnung sie ändern oder ergänzen will, zu verhindern. Für ein kon- kretes Baubewilligungsgesuch bedeutet dies, dass ihm nur statt- gegeben werden darf, wenn dadurch die Verwirklichung der vor- gesehenen Planung nicht erschwert wird. Besteht eine Planungs- zone mit Bausperre, sind die Baugesuche einer kumulativen Prü- fung zu unterziehen. Danach darf die Behörde das geltende Recht nicht mehr alleine anwenden, sondern sie hat in einer ersten Phase das Baugesuch daraufhin zu überprüfen, ob es mit dem gel- tenden Recht übereinstimmt. Fällt der Befund darüber positiv aus, so ist in einer zweiten Phase abzuklären, ob das nach altem Recht zu bewilligende Baugesuch dem künftigen Recht widerspricht. Entspricht es auch dem künftigen Recht, so ist das Baugesuch zu bewilligen. Steht das Baugesuch aber mit dem künftigen Recht in
11/27 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2005 172 Widerspruch, so ist der Entscheid so lange zu sistieren, bis das künftige Recht endgültig in Kraft gesetzt ist. Die Sistierung des Baugesuchs entspricht der Praxis des Verwaltungsgerichts, sofern nicht bereits mildere Massnahmen den Zweck der Bausperre erreichen, der bekanntlich darin besteht, künftiges Recht zu sichern und eine unerwünschte Präjudizierung der Planung zu verhindern ( PVG 1991 Nr. 35, 1993 Nr. 45 ). Für die Bewilligung von Vorhaben ist es notwendig, dass sie auch unter dem neuen Recht, wenn es in Kraft getreten sein würde, zugelassen werden könnten. Die Bausperre allein entfaltet somit lediglich eine vorübergehende befristete Wirkung im Sinne vorläufiger Eigentumsbeschränkun- gen. Diese sind von den definitiven Eigentumsbeschränkungen zu unterscheiden, die mit den vorübergehenden identisch sein kön- nen, aber nicht zu sein brauchen. Ob und wie das von der Sperre betroffene Eigentum belastet wird, ergibt sich erst aus der defini- tiven raumplanungsrechtlichen Massnahme. Die Bausperre wirkt sich nach dem Gesagten nicht als befristetes gänzliches Bauverbot bis zum Inkrafttreten der künftigen Ordnung aus, sondern ermög- licht es den Grundeigentümern, schon während herrschender Bausperre ein den Planungsabsichten entsprechendes Bauvor- haben zu verwirklichen, ohne erst die Rechtskraft der neuen Rege- lung abwarten zu müssen ( vgl. Urteil des Bundesgerichtes vom
E. 3 a) Vorliegend ist unbestritten, dass die bewilligten Bau- arbeiten im Einklang mit dem geltenden Recht stehen und auch dem künftigen Recht nicht widersprechen. Entsprechend sind sie denn auch ohne weiteres bewilligt worden. In Ergänzung dazu hat nun aber die Rekursgegnerin die angefochtene Auflage verfügt, gemäss welcher eine Nutzung als Hotel im bisherigen Sinne an- geordnet worden ist. Die Auflage hat sie im Wesentlichen damit begründet, dass aufgrund der Baueingabe nicht ganz klar sei, ob allenfalls im Zuge des Umbaus auch eine Umnutzung von einem Hotelbetrieb mit eingelagerter Wohnung in eine reine Wohnnut- zung beabsichtigt sei. Eine solche stünde aber im Widerspruch zu den mit der Planungszone verfolgten Zielen. Im Übrigen sei bereits in die letzte das Haus betreffende Baubewilligung vom 26. April 2000 eine solche Auflage aufgenommen worden. Diese hat folgenden Wortlaut:
11/27 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2005 173 « Nutzung als Hotelbaute Die Villa M. darf nur als Hotel im bisherigen Sinne genutzt werden. Diese Auflage fällt dahin, wenn die am 10. Dezember 2004 erlas- sene Planungszone aufgehoben oder durch Vorschriften abgelöst wird, welche eine Umnutzung eines Hotels in reine Wohnnutzung zulassen. Für den Fall, dass dannzumal eine Umnutzung effektiv erfolgen soll, ist ein entsprechendes Baugesuch zu stellen.»
b) Im Lichte des oben unter Ziff. 2 Ausgeführten erweist sich die angefochtene Auflage als solche ungerechtfertigt. Im Er- gebnis hat die Rekursgegnerin damit nämlich für die rekurrenti- sche Liegenschaft, obwohl diese in einer Wohnbauzone ( Land- hauszone) liegt, ein Wohnnutzungsverbot verfügt und die Nutzung als Hotel verlangt. Dies wiederum bedeutet nichts ande- res, als dass sie die angestrebten, zukünftigen Bauvorschriften so- wie andere Planungsmassnahmen, mit welchen die Umnutzung von bestehenden Hotels eingeschränkt oder ganz verunmöglicht und die Hotellerie gefördert werden soll, bereits jetzt anwenden will. Darin ist nun aber letztlich die – verpönte – positive Vorwir- kung zu erblicken, weil ein noch nicht in Kraft gesetzter Erlass un- ter Vorbehalt seines späteren Inkrafttretens bereits vorweg ange- wendet wird. Das verfügte ( faktische) Verbot der Wohnnutzung ist dabei nicht dasselbe, wie ein allfälliges Sistieren des Baugesuches zufolge Widerspruchs zum allfälligen zukünftigen Recht. Mit Letz- terem wird eine bauliche Massnahme lediglich zurzeit untersagt resp. hinausgeschoben, nicht aber eine nach den geltenden Vor- schriften erlaubte Nutzung untersagt. Hier, wo die Wohnnutzung aufgrund der geltenden Grundordnung erlaubt ist, kann sie des- halb nicht einfach mit dem Hinweis auf die mit der Planungszone verfolgten Ziele untersagt werden. Dies umso weniger, als eine Umnutzung, welche aufgrund der gemeindlichen Ausführungen Grund für die Aufnahme der beanstandeten Auflage in die Baube- willigung war, gar nicht Gegenstand des konkreten Baugesuches bildete und eine Auflage insofern auch im Widerspruch zu Art. 6 KRG steht. Der Rekursgegnerin steht es im Zusammenhang mit den bewilligten baulichen Vorkehren frei, die Bauherrschaft im Sinne eines Hinweises darauf aufmerksam zu machen, dass eine Umnutzung der Villa in eine reine Wohnnutzung aufgrund der mit der Planungszone angestrebten Ziele in Frage gestellt sein könnte.
c) Im Lichte des Dargelegten ist der Rekurs daher gutzu- heissen und die angefochtene Auflage « Nutzung als Hotelbaute» aufzuheben. Zudem sind auch die dem Rekurrenten in Rechnung gestellten, nicht näher spezifizierten Kosten für « Rechtsberatung»
11/27 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2005 174 von Fr. 440.–, soweit diese im Zusammenhang mit der aufgehobe- nen Auflage stehen, aufzuheben. R 05 75 Urteil vom 14. Oktober 2005
Volltext (verifizierbarer Originaltext)
11/27 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2005 170 Baubewilligung. Auflage zur Sicherung der mit einer Pla- nungszone verfolgten Ziele. Verpönte positive Vorwir- kung.
– Unterscheidung Rückwirkung, positive und negative Vorwirkung ( E.2a).
– Sinn und Zweck einer Planungszone i.S. von Art. 56 Abs. 3 KRG ( E.2b).
– Die Auflage nimmt die mit der Planung verfolgten Ziele in unzulässiger Weise vorweg; verpönte positive Vor- wirkung eines noch nicht in Kraft getretenen Erlasses ( E.3 ). Licenza edilizia. Condizione a garanzia degli scopi perse- guiti con la zona di pianificazione. Inammissibile effetto anticipato positivo.
– Differenza tra retroattività, effetto anticipato positivo e negativo ( cons. 2a).
– Senso e scopo di una zona di pianificazione giusta l’art. 56 cpv. 3 LPTC ( cons. 2b).
– La condizione anticipa in modo inammissibile gli scopi perseguiti dal piano; inammissibile effetto anticipato di un ordinamento non ancora in vigore ( cons. 3 ). Erwägungen:
2. a) Vorweg rechtfertigen sich einige Bemerkungen zur Frage der Rückwirkung sowie zur positiven und negativen Vorwir- kung einer Planungszone. Währenddem es bei der Rückwirkung um die Anwendung von neuem Recht auf Fälle geht, die sich vor dessen Inkrafttreten ereignet haben, bedeutet die Vorwirkung ei- nes Erlasses, dass ein Erlass Rechtswirkungen zeitigt, obwohl er noch gar nicht in Kraft getreten ist. Diese Rechtswirkung kann darin bestehen, dass zukünftiges Recht bereits wie geltendes Recht angewendet wird ( positive Vorwirkung) oder darin dass die Anwendung des alten Rechts ausgesetzt wird, bis das neue Recht in Kraft tritt ( negative Vorwirkung). Ersteres widerspricht dem Ge- setzmässigkeitsprinzip, Letzteres kann unter bestimmten Umstän- den das Verbot der Rechtsverzögerung verletzen ( Häfelin/Müller: Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2002, Rz. 346 ). Eine posi- tive Vorwirkung liegt dann vor, wenn ein noch nicht in Kraft ge- setzter Erlass unter Vorbehalt seines späteren Inkrafttretens ange- wendet wird. Eine derartige positive Vorwirkung ist grundsätzlich unzulässig, und zwar auch dann, wenn dafür eine besondere ge- 27
11/27 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2005 171 setzliche Grundlage besteht ( Häfelin/Müller, a.a.O., Rz. 348 ). Ge- gen die Zulässigkeit der positiven Vorwirkung spricht neben dem Legalitätsprinzip vor allem die Tatsache, dass in der Regel nicht vorhergesehen werden kann, ob und wann eine neue Regelung in Kraft tritt (Grundsatz der Rechtssicherheit; vgl. BGE 125 II 278, 282 ). Eine negative Vorwirkung eines Erlasses liegt vor, wenn – insbesondere bei der Behandlung von Gesuchen – das geltende Recht bis zum Inkrafttreten des neuen Rechts nicht mehr ange- wendet wird. Klassischer Anwendungsfall einer solchen negativen Vorwirkung ist die so genannte Bausperre bzw. Planungszone, mit der verhindert wird, dass nach einem bestimmten Zeitpunkt – z.B. der öffentlichen Auflage des neuen Nutzungsplanes – Bauvorha- ben bewilligt werden, die dem künftigen Recht widersprechen ( BGE 118 la 510, 512 ff.; 93 I 338, 341 ). Bei der negativen Vorwir- kung wird – im Gegensatz zur positiven Vorwirkung und zur Rück- wirkung – kein Recht auf Sachverhalte angewendet, die sich vor In- krafttreten des neuen Rechts ereigneten, sondern lediglich die Anwendung des alten Rechts ausgesetzt ( ZBl 84 S. 542, 547 ). Die Nichtanwendung ist diesfalls die Folge einer Vorschrift des gelten- den Rechts und wird im Hinblick auf das künftige Recht statuiert. Eine eigentliche Vorwirkung künftigen Rechts liegt nicht vor (Häfe- lin/Müller, a.a.O., Rz. 351 mit Hinweisen; vgl. zu alldem: VGU R 04 51).
b) Nach Art. 56 Abs. 3 KRG dürfen in der Planungszone bzw. während der Bausperre keine Neubauten oder baulichen Veränderungen bewilligt werden, die den vorgesehenen neuen Vorschriften widersprechen oder die Ausführung der Pläne beein- trächtigen könnten. Diese Bestimmung ermöglicht der Behörde, präjudizierende Bauvorhaben in einem Gebiet, dessen Nutzungs- ordnung sie ändern oder ergänzen will, zu verhindern. Für ein kon- kretes Baubewilligungsgesuch bedeutet dies, dass ihm nur statt- gegeben werden darf, wenn dadurch die Verwirklichung der vor- gesehenen Planung nicht erschwert wird. Besteht eine Planungs- zone mit Bausperre, sind die Baugesuche einer kumulativen Prü- fung zu unterziehen. Danach darf die Behörde das geltende Recht nicht mehr alleine anwenden, sondern sie hat in einer ersten Phase das Baugesuch daraufhin zu überprüfen, ob es mit dem gel- tenden Recht übereinstimmt. Fällt der Befund darüber positiv aus, so ist in einer zweiten Phase abzuklären, ob das nach altem Recht zu bewilligende Baugesuch dem künftigen Recht widerspricht. Entspricht es auch dem künftigen Recht, so ist das Baugesuch zu bewilligen. Steht das Baugesuch aber mit dem künftigen Recht in
11/27 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2005 172 Widerspruch, so ist der Entscheid so lange zu sistieren, bis das künftige Recht endgültig in Kraft gesetzt ist. Die Sistierung des Baugesuchs entspricht der Praxis des Verwaltungsgerichts, sofern nicht bereits mildere Massnahmen den Zweck der Bausperre erreichen, der bekanntlich darin besteht, künftiges Recht zu sichern und eine unerwünschte Präjudizierung der Planung zu verhindern ( PVG 1991 Nr. 35, 1993 Nr. 45 ). Für die Bewilligung von Vorhaben ist es notwendig, dass sie auch unter dem neuen Recht, wenn es in Kraft getreten sein würde, zugelassen werden könnten. Die Bausperre allein entfaltet somit lediglich eine vorübergehende befristete Wirkung im Sinne vorläufiger Eigentumsbeschränkun- gen. Diese sind von den definitiven Eigentumsbeschränkungen zu unterscheiden, die mit den vorübergehenden identisch sein kön- nen, aber nicht zu sein brauchen. Ob und wie das von der Sperre betroffene Eigentum belastet wird, ergibt sich erst aus der defini- tiven raumplanungsrechtlichen Massnahme. Die Bausperre wirkt sich nach dem Gesagten nicht als befristetes gänzliches Bauverbot bis zum Inkrafttreten der künftigen Ordnung aus, sondern ermög- licht es den Grundeigentümern, schon während herrschender Bausperre ein den Planungsabsichten entsprechendes Bauvor- haben zu verwirklichen, ohne erst die Rechtskraft der neuen Rege- lung abwarten zu müssen ( vgl. Urteil des Bundesgerichtes vom
3. November 1982 i. S. Dres. Sch., zitiert in: Siegrist, Die Bausperre unter besonderer Berücksichtigung des aargauischen Rechtes, S. 56 ), sofern es zugleich mit dem geltenden Recht übereinstimmt oder nicht eine Auszonung vorgesehen ist ( vgl. zu alldem PVG 2001 Nr. 33 ).
3. a) Vorliegend ist unbestritten, dass die bewilligten Bau- arbeiten im Einklang mit dem geltenden Recht stehen und auch dem künftigen Recht nicht widersprechen. Entsprechend sind sie denn auch ohne weiteres bewilligt worden. In Ergänzung dazu hat nun aber die Rekursgegnerin die angefochtene Auflage verfügt, gemäss welcher eine Nutzung als Hotel im bisherigen Sinne an- geordnet worden ist. Die Auflage hat sie im Wesentlichen damit begründet, dass aufgrund der Baueingabe nicht ganz klar sei, ob allenfalls im Zuge des Umbaus auch eine Umnutzung von einem Hotelbetrieb mit eingelagerter Wohnung in eine reine Wohnnut- zung beabsichtigt sei. Eine solche stünde aber im Widerspruch zu den mit der Planungszone verfolgten Zielen. Im Übrigen sei bereits in die letzte das Haus betreffende Baubewilligung vom 26. April 2000 eine solche Auflage aufgenommen worden. Diese hat folgenden Wortlaut:
11/27 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2005 173 « Nutzung als Hotelbaute Die Villa M. darf nur als Hotel im bisherigen Sinne genutzt werden. Diese Auflage fällt dahin, wenn die am 10. Dezember 2004 erlas- sene Planungszone aufgehoben oder durch Vorschriften abgelöst wird, welche eine Umnutzung eines Hotels in reine Wohnnutzung zulassen. Für den Fall, dass dannzumal eine Umnutzung effektiv erfolgen soll, ist ein entsprechendes Baugesuch zu stellen.»
b) Im Lichte des oben unter Ziff. 2 Ausgeführten erweist sich die angefochtene Auflage als solche ungerechtfertigt. Im Er- gebnis hat die Rekursgegnerin damit nämlich für die rekurrenti- sche Liegenschaft, obwohl diese in einer Wohnbauzone ( Land- hauszone) liegt, ein Wohnnutzungsverbot verfügt und die Nutzung als Hotel verlangt. Dies wiederum bedeutet nichts ande- res, als dass sie die angestrebten, zukünftigen Bauvorschriften so- wie andere Planungsmassnahmen, mit welchen die Umnutzung von bestehenden Hotels eingeschränkt oder ganz verunmöglicht und die Hotellerie gefördert werden soll, bereits jetzt anwenden will. Darin ist nun aber letztlich die – verpönte – positive Vorwir- kung zu erblicken, weil ein noch nicht in Kraft gesetzter Erlass un- ter Vorbehalt seines späteren Inkrafttretens bereits vorweg ange- wendet wird. Das verfügte ( faktische) Verbot der Wohnnutzung ist dabei nicht dasselbe, wie ein allfälliges Sistieren des Baugesuches zufolge Widerspruchs zum allfälligen zukünftigen Recht. Mit Letz- terem wird eine bauliche Massnahme lediglich zurzeit untersagt resp. hinausgeschoben, nicht aber eine nach den geltenden Vor- schriften erlaubte Nutzung untersagt. Hier, wo die Wohnnutzung aufgrund der geltenden Grundordnung erlaubt ist, kann sie des- halb nicht einfach mit dem Hinweis auf die mit der Planungszone verfolgten Ziele untersagt werden. Dies umso weniger, als eine Umnutzung, welche aufgrund der gemeindlichen Ausführungen Grund für die Aufnahme der beanstandeten Auflage in die Baube- willigung war, gar nicht Gegenstand des konkreten Baugesuches bildete und eine Auflage insofern auch im Widerspruch zu Art. 6 KRG steht. Der Rekursgegnerin steht es im Zusammenhang mit den bewilligten baulichen Vorkehren frei, die Bauherrschaft im Sinne eines Hinweises darauf aufmerksam zu machen, dass eine Umnutzung der Villa in eine reine Wohnnutzung aufgrund der mit der Planungszone angestrebten Ziele in Frage gestellt sein könnte.
c) Im Lichte des Dargelegten ist der Rekurs daher gutzu- heissen und die angefochtene Auflage « Nutzung als Hotelbaute» aufzuheben. Zudem sind auch die dem Rekurrenten in Rechnung gestellten, nicht näher spezifizierten Kosten für « Rechtsberatung»
11/27 Raumordnung und Umweltschutz PVG 2005 174 von Fr. 440.–, soweit diese im Zusammenhang mit der aufgehobe- nen Auflage stehen, aufzuheben. R 05 75 Urteil vom 14. Oktober 2005